——全國政協“推進多式聯運高質量發展”網絡議政遠程協商會發言摘登（一）
全國政協副主席、交通運輸部黨組書記楊傳堂作主題發言
黨的十八大以來，習近平總書記多次對綜合交通運輸體系建設和多式聯運發展作出重要指示。全國政協專門以“推進多式聯運高質量發展”為議題開展網絡議政、遠程協商，是人民政協貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的重要舉措。為組織好這次議政、協商，全國政協提案委員會作了大量工作。今年4月，我也帶隊到湖北開展專題調研，了解多式聯運項目開展情況。
一、多式聯運發展取得明顯成效
近年來，在黨中央、國務院堅強領導下，在全國政協關心支持下，交通運輸部會同相關部委先后印發《關于進一步鼓勵開展多式聯運工作的通知》等多項政策文件，組織開展70個多式聯運示范工程建設，創新成立綜合交通運輸標準化委員會，建立多式聯運發展標準體系框架，綜合效益初步顯現，基礎設施加快聯通，組織方式不斷創新，各方積極性明顯提高，發展取得明顯成效。
二、當前多式聯運發展當中存在的問題
必須清醒看到，對比國際先進水平，我國多式聯運發展總體仍處于初級階段，運輸方式銜接不暢，樞紐場站“連而不暢、鄰而不接”，運輸組織斷鏈、“最先一公里”“最后一公里”等現象仍然存在，主要原因在于缺少頂層謀劃，體現為“3個缺失”：一是法律法規缺失，二是協調機制缺失，三是信息聯通缺失。
三、扎實推動多式聯運高質量發展的建議
未來一個時期，是推動多式聯運高質量發展的關鍵時期，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以“兩個規劃綱要”為基石，以此次議政協商為契機，在“軟硬聯通”上下功夫，在“政策銜接”上破難題，在“多方聯動”上出實招，為構建現代綜合交通運輸體系、加快建設交通強國提供有力支撐。重點“3個強化”：
一是強化多式聯運綜合管理能力。加快研究制定多式聯運相關法律，強化不同運輸方式之間法規制度的相互銜接與協調。加快完善配套政策支持體系，加大在資金、用地、稅收、重組改革等方面扶持力度。組織建立有關部門參加的協調機制。
二是強化基礎設施規劃建設一體協同。貫徹落實《交通強國建設綱要》和《國家綜合立體交通網規劃綱要》，強化不同運輸方式基礎設施間統一規劃、統一設計、同步建設、協同管理。緊緊抓住樞紐場站這個關鍵要素，加快補齊多式聯運基礎設施短板，破解“最先一公里”和“最后一公里”問題。
三是強化信息聯通和運行規則協同。加快建設數字政府，推動政府公共信息資源有序開放，加快推進鐵路、港口、民航等企業間信息互聯共享。強化不同運輸方式之間標準規則銜接，積極引導多式聯運經營人建立全程“一次委托”、運單“一單到底”服務方式，推動建立接軌國際的標準規則體系。
政協委員發言
（主會場）全國政協提案委員會主任李智勇：推進多式聯運高質量發展存在的問題和建議
為開好這次會議，提案委員會較早謀劃，楊傳堂副主席率隊圍繞會議主題，結合重點提案督辦在湖北、浙江調研。委托重慶市、青島市政協開展系統調研。臺盟中央召開重點課題研討會。委員移動履職平臺開通的主題議政群上委員有8萬多字發言。十三屆以來相關提案、網絡議政、調研等渠道反映較集中問題和建議如下：
一、反映的問題。
一是基礎設施銜接不暢。綜合運輸協調機制不健全，各種運輸方式基礎設施銜接不緊密，鐵路入港、入園、入企“最后一公里”短板突出。
二是信息數據聯通困難。缺乏統一的多式聯運公共信息服務平臺，不同運輸系統以及物流園區、貨運站場形成了各自數據標準，信息傳遞更多靠人工操作。
三是管理規則協同不足。不同運輸方式服務口徑不統一，票據單證格式、運價計費規則、貨類品名代碼等方面要求和規則不一致。
四是骨干企業嚴重缺乏。缺乏具有跨方式運營、全鏈條整合能力的多式聯運經營人。公鐵聯運、海鐵聯運等市場主體發展不足。
五是多式聯運法規缺乏。缺乏系統的多式聯運法規，我國各種運輸方式法規中對承運人、托運人之間責任邊界、保險、理賠等規定都不相同。
二、提出的建議。
一是建立由國務院領導同志牽頭，國家發展改革委、交通運輸部、國家鐵路集團等部門參加的國家層面的多式聯運發展協調機制。
二是研究制定多式聯運法，強化不同運輸方式間法規制度的相互銜接與協調，明確多式聯運經營各參與方的法律關系、法律責任、權利義務、保險理賠等事項。
三是制定修訂鐵路、公路、水路、航空等標準規則，建立與國際接軌的不同運輸方式貨品管理的互認體系，盡快形成適應多式聯運一體化運作的貨物品名、品類劃分等規則體系。研究制定多式聯運運單格式，推動多式聯運“一單制”發展。
四是推進全國多式聯運公共信息系統建設，推動鐵路、公路、水運、航空以及海關、市場監管等信息交互共享，構建形成以政府公共信息服務為基礎、企業間互聯應用為主體的多式聯運信息服務體系。
（青島分會場）全國政協委員、山東省青島市政協主席楊軍：暢通海鐵聯運大通道 打造“一帶一路”國際合作新平臺
去年8月，沿黃九省（區）省會和膠東經濟圈5市在青島共同發起東西互濟、陸海聯動合作倡議，力求暢通海鐵聯運大通道，打造“一帶一路”國際合作新平臺。對標新發展格局需要，還存在一些短板。
一是基礎設施建設滯后。沿黃地區鐵路貨運基礎設施投入不足，班列集結中心與配套物流園區建設滯后。沿海港口與鐵路銜接不緊密。海關監管場所與綜合貨運樞紐銜接有待加強。二是配套政策不完善。海鐵聯運通道和網絡缺乏國家和跨區域層面的統籌考慮。三是市場開發不均衡。海鐵聯運組織模式創新不足，細分市場培育滯后，沿線區域經濟發展不平衡，雙向物流結構失衡。為此建議：
一是加強頂層設計。建議由國家層面統籌黃河經濟帶發展，研究制定統一的海鐵聯運發展專項規劃或行動方案，建立聯合協調工作機制，統籌協調東部港口與中西部物流樞紐布局與運力安排，加快國內國際海鐵運輸標準規范銜接與整合。
二是完善基礎設施建設。加快推進東部沿海疏港鐵路改造，完善班列集結中心及配套物流園區建設，探索高速貨運鐵路建設。重點推進沿黃地區內陸無水港布局和鐵路無軌站建設。加快完善海鐵聯運海關監管中心功能。統籌歐亞班列線路安排，加快境外物流中心建設。
三是優化海鐵聯運組織。重點發揮好港口龍頭作用和鐵路骨干作用，創新鐵路組織模式，大力發展管內小運轉班列。加大財政支持力度，吸引更多港口貨源有序向鐵路轉移。
四是組織開展國家海鐵聯運過境運輸試點。依托上合地方經貿合作示范區，開展過境班列運輸試點，進一步完善海鐵聯運過境運輸機制，統籌沿黃政、關、港、站、企業務流程，加快“一單制”改革。
（青島分會場）全國政協委員、青島市副市長欒新：發揮法規政策引領作用 挖掘多式聯運巨大潛力
當今世界尚未有一部生效或被普遍采納認可的國際運輸公約，聯運法規仍未實現國際統一。我國也沒有一部關于多式聯運的專門法律法規，海商法、民法典僅在部分條款中對多式聯運方面作出規定。在政策方面，國家有關部門印發了《關于進一步鼓勵開展多式聯運工作的通知》等文件，但在一些方面還需要制定新的政策。目前，多式聯運存在問題有：
一是多式聯運法律法規體系不健全。我國尚未形成較完整的多式聯運體系和系統的配套支持政策，相關法規制度建設滯后。二是我國綜合交通運輸管理體制機制不順暢。當前多式聯運基礎設施“硬條件”和規則標準“軟條件”仍需完善。三是國際貨運班列同質化競爭較嚴重。我國諸多港口腹地交叉，存在同質化競爭問題。同時各地班列補貼力度不一，競爭激烈。為此建議：
一是加強頂層設計，出臺專項法規。當前不同運輸方式有各自法律，如鐵路法、港口法、公路法、海關法等，建議國家層面出臺多式聯運專項法規，對多式聯運的業務協同、安全規范、糾紛解決等作出權威性約束。
二是加強各運輸方式的統籌規劃。深化交通運輸大部制改革，強化綜合交通運輸體系體制機制建設，加強對鐵路、公路、水路、民航等不同運輸方式規劃的統籌協調，形成規劃合力。
三是加強政府對市場健康發展的引導。根據市場需求規劃班列樞紐，沿途貨源通過短距離運輸向樞紐集結，出臺鼓勵政策標準，沿線各地參與其中，促進地方經濟發展。
（湖北分會場）全國政協委員、中鐵大橋勘測設計院集團有限公司總工程師高宗余：破解鐵路專用線“腸梗阻” 打通“最后一公里”
我國多式聯運發展潛力巨大，同時也面臨諸多現實困難。鐵路專用線是打通末端微循環、暢通多式聯運“最后一公里”的重要基礎。當前鐵路專用線“腸梗阻”問題突出，集中反映在“接不上”、“建不了”、“用不起”三個方面。
一是接不上。鐵路專用線建設標準與國家干線鐵路不同；鐵路專用線運營方信息系統與國鐵系統仍以人工方式互通信息。國家發展改革委下發《關于加快推進鐵路專用線建設的指導意見》后，問題得到一定緩解，但長期形成的觀念，使得部分有意建設鐵路專用線的企業敬而遠之，有“鐵”接不上。
二是建不了。鐵路專用線建設涉及企業與地方，地方政府和鐵路部門、企業和鐵路部門等方方面面，也涉及規劃、設計、審批、建設、運營各個環節；鐵路專用線更多依靠單一企業主體利用自有資金投資建設，大多數企業力不從心。
三是用不起。鐵路專用線建成后，運營成本較高，建設方面臨“用不起”困境。
為此建議：
一是深入推進體制機制改革。在省級或綜合交通樞紐城市成立多式聯運管理協調機構，從多式聯運全鏈條角度，統籌區域內鐵路、公路、水路、航空、管廊等各種交通方式，形成“宜鐵則鐵、宜公則公、宜水則水、宜空則空、宜管則管”的多式聯運發展格局。
二是推進鐵路專用線規劃。加強鐵路專用線規劃整體性，在產業布局規劃中重視專用線建設規劃，并協調與國家干線鐵路、市域（郊）鐵路的通道關系，有條件的地方可探索開展鐵路專用線網絡化運營實踐。
三是創新聯運交接技術。在推進基礎設施互聯互通同時，加強多式聯運交接技術創新，推動鐵路深入港口碼頭前沿和內陸物流園區陸地港化，促進運輸方式現代化改造升級。
（主會場）全國政協委員、中國鐵道科學研究院首席研究員張格明：推動中歐班列可持續發展
中歐班列是國際公鐵聯運的重要形式。在“一帶一路”倡議推動下，中歐班列充分發揮了在時效、價格、運能、安全等方面比較優勢，成為中歐間第三種物流方式。在快速發展過程中，存在問題有：
一是市場無序競爭、低價攬貨。在中歐班列發展初期，各地政府制定補貼政策。財政部出臺的補貼退坡政策要求逐年降低補貼標準，但各地執行進度不同，是無序競爭重要原因。二是全程運輸效率仍有待提高。中歐班列沿線國家鐵路軌距不一致。沿線各國海關間在監管流程、信息互換、通關便利化等方面存在問題，也是運輸效率提升的制約因素。為此建議：
一是加快既有通道能力建設，全面提升班列運輸效率。重點推進口岸站擴能改造，提高口岸站集裝箱列車接發、換裝能力；加快口岸站后方通道能力建設；加快新口岸建設，實現班列多路徑選擇。
二是加快推動集結中心建設，引導市場有序競爭。在5個示范集結中心基礎上，綜合考慮區位優勢、產業布局、樞紐能力、班列開行基礎等條件，優化集結中心布局，引導貨源就近向集結中心歸并。加快形成“干支結合、樞紐集散”班列組織方式，促進班列開行向“樞紐對樞紐”轉變。
三是落實退坡政策，加快班列運營市場化。采取更加靈活退坡方式，引導班列逐步回歸市場化經營。堅持全國一盤棋，采取相同退坡方式和標準，推動市場公平競爭。
四是加強協調合作，積極推進通關便利化。與通道沿線國家海關積極合作，建立沿線國家間“一體化通關”合作機制。先行與接壤國家探索“一體化通關”試點，協商制定海關一體化業務操作實施細則，統一和規范查驗審查制度，全面提升海關通關效率。
（主會場）全國政協委員、北京交通大學軌道交通控制與安全國家重點實驗室通信方向首席教授鐘章隊：建設全國多式聯運公共信息服務平臺
多式聯運是一種提高效率、降低成本、解決結構性矛盾的綜合貨物運輸方式，是我國物流供給側改革和實現“雙碳”目標的重要舉措，網絡化、信息化和智能化是多式聯運體系的靈魂和關鍵。我國多式聯運信息化有了長足發展，但也存在諸多問題。一是缺乏協調統一的標準規則，二是缺乏互聯共享的公共信息服務平臺，三是缺乏貨物運輸鏈全程的監測信息。為此建議：
一是打造全國統一的公共信息服務平臺。建設一張信息通信網絡和兩級（國家級和省級或行業級）“多式聯運一站式樞紐信息平臺”，打造多式聯運“智慧大腦”，疊加地方特色服務，實現標準業務與特色業務協同發展。大力推進公路、水路、鐵路、航空開展數據交換工作，促進車、船、貨、園區、承運主體等信息共享和高效接入，提供“一站式”、綜合性信息服務。
二是研究制定統一的信息交換相關標準。不同國家、不同運輸行業、不同運輸方式在信息化方面標準和法規存在較大差異，需要組織多式聯運相關各方深化研究，依靠政府和龍頭企業力量引導建立集生產作業、服務、數據、應用等為一體的信息化標準體系。加強與國際相關標準的對接和合作，利用先進技術提高我國在多式聯運信息化方面話語權。
三是推動實現多式聯運全鏈條、全過程貨物跟蹤。以全程信息化為面，以作業場所智能化為點，綜合應用云計算、車聯網、船聯網、衛星定位等先進技術，優化運輸線路，建立對運輸全過程的動態跟蹤、貨物狀態監測，實現貨物運輸可查詢、可跟蹤、可追溯，提高全程數字化、透明化、智能化、現代化水平。
部委協商交流
交通運輸部部長李小鵬：
關于推進體制機制改革，統籌綜合交通運輸規劃和加強鐵路專用線及樞紐建設的建議。下一步，深入貫徹落實黨中央、國務院印發的《交通強國建設綱要》《國家綜合立體交通網規劃綱要》，以兩個綱要為統領，加強各種運輸方式在規劃建設方面的統籌銜接，制定印發“十四五”現代綜合樞紐體系發展規劃，加快構建樞紐集群、樞紐城市和樞紐港站“三位一體”的綜合交通樞紐體系。在“十四五”期繼續加快推動鐵路專用線建設，推動專用線進港、進園區、進企業。
關于優化海鐵聯運，組織和開展海鐵聯運過境運輸試點的建議。下一步，積極支持開展海鐵聯運過境運輸試點，繼續鼓勵大型港航企業與鐵路公司、物流企業合作創新運輸組織模式，加快推動以“一單制”為核心的多式聯運，提供全程集裝箱鐵水聯運服務。
關于多式聯運法律法規體系不完善、不同運輸方式在品類劃分和貨物裝載等方面標準規則不統一不銜接等問題。下一步，繼續推動交通運輸法立法進程，將多式聯運作為重要內容，厘清各環節、各主體權責事項。加快完善多式聯運標準規則體系，研究制定貨品貨類劃分、安全管理、貨物交接等關鍵標準規則。同時，強化與企業協同聯動，充分發揮好企業在標準研究和應用方面的主體作用，推動形成各方認可、統一的多式聯運運單。
關于搭建全國多式聯運公共信息平臺的建議。下一步，會同有關部門以多式聯運示范工程為突破口，在試點應用基礎上加快推進鐵路、公路、水路、民航等運輸方式之間和海關、市場監管等部門之間信息資源互聯，努力實現運力安排、運輸組織、貨物在途信息、檢驗檢疫、通關查驗、信息評價等信息共享。
關于利用數字技術提高物流鏈管理水平的建議。下一步，加快交通運輸領域新基建建設，積極推動智慧鐵路、智慧港口、智慧民航、智慧郵政、智慧樞紐等建設，提升整個運輸鏈、物流鏈的數字化智能化水平，鼓勵各類企業探索多種方式合作。
關于運輸組織模式發展、市場主體培育、國際多式聯運服務體系建設和公路集約化發展的建議。下一步，將加快聯運組織模式創新，深化交通運輸領域市場化改革。進一步豐富國際聯運組織模式。加快形成綠色低碳發展新模式。推動公路積極融入多式聯運服務體系。維護貨車司機合法權益，促進道路貨運行業高質量發展。
國家發展改革委副主任連維良：
全國政協專門就“推進多式聯運高質量發展”開展協商研究，非常有意義。就委員提出的意見建議作回應。
關于打通多式聯運“最后一公里”的建議很有必要。發展改革委將按照中央部署，積極推進鐵路投融資體制改革、鐵路貨運市場化改革等。在前期推動127個鐵路專用線重點項目建設基礎上，考慮今明兩年會同有關部門再重點推進100多個鐵路專用線建設項目，后續將積極督促協調及早開工建設。
關于統籌黃河經濟帶發展、推進海鐵聯運的建議非常重要。我們將在黃河流域有關專項規劃編制中對優化沿黃省區城市群之間交通網、促進海鐵聯運、發揮山東海洋優勢等進一步深入研究，更好服務黃河流域生態保護和高質量發展。
關于推進中歐班列可持續發展的建議很有針對性。我們正會同有關方面研究制定中歐班列運輸能力提升的實施方案，力爭三年內對阿拉山口、霍爾果斯、滿洲里、二連浩特等主要口岸實施擴能改造，同時加強中歐班列集結中心示范工程建設。
關于加快推進聯運模式創新、著力培育市場經營主體的建議很有針對性。近年來，交通運輸部、國家發展改革委開展多式聯運示范工程建設。下一步將持續跟蹤示范工程進展，加強協調引導，總結創新經驗，在全國推廣。
關于更好發揮公路在多式聯運中作用的建議很有現實意義。我們將會同交通運輸部共同加強國家物流樞紐建設，著力完善樞紐轉運設施，強化公路集疏運能力。計劃在“十四五”時期推進120家左右國家物流樞紐布局建設。
關于加快西部陸海新通道多式聯運建設的建議很重要。我們在組織實施《西部陸海新通道總體規劃》中將大力推進海鐵聯運發展。下一步，將加快編制推動“十四五”西部陸海新通道高質量建設實施方案，著力提升重慶、成都至北部灣出海口干線鐵路運輸通道能力，加強海鐵聯運班列與中歐班列、長江航運銜接。近年來，重慶、四川等地積極開展海鐵聯運“一單制”探索，推動鐵路運單物權化并開展試點。下一步，將總結經驗、加強引導，加快推進“一單制”應用推廣。
